A discusión

El Poder Ejecutivo elaboró una propuesta de discusión para avanzar en modificaciones a la ley de descentralización política de 2009, que posibilitó la creación del tercer nivel de gobierno.
Como es sabido, la Ley 18.567 y sus posteriores ajustes en las leyes 18.644 y 18.653 y 18.659 establecieron la creación de los municipios, representando un acontecimiento histórico en la institucionalidad y la distribución de poder político y de gobierno en nuestro país.
En 2010 asumieron los primeros 89 concejos municipales –integrados por alcaldes y concejales– y hoy son 112 debido a la creación de nuevos municipios o la subdivisión de algunos de los existentes.
Con estas innovaciones muchas localidades que pertenecen a un territorio municipalizado comenzaron a tener un nuevo mecanismo institucional enmarcado en el proceso de descentralización del Estado.
La nueva propuesta del Poder Ejecutivo plantea la creación de nuevos municipios y envió a los intendentes departamentales los lineamientos generales de la misma y también la hará llegar a otros sectores, a la vez que entiende que el ámbito legislativo es el más adecuado para iniciar una discusión sobre el tema.
Se entiende que la creación de nuevos municipios es necesaria ya que a pesar de que el 71% de la población de Uruguay está municipalizada, solo el 31% del territorio está regido por el tercer nivel de gobierno y existen 16 capitales departamentales que hasta el momento no disponen de municipios.
La creación de nuevos municipios se ha realizado de tres formas: en forma obligatoria en base a legislación nacional, en forma voluntaria a partir de la propuesta de intendentes y resolución afirmativa de las juntas departamentales y, existe una tercera vía, que es que los ciudadanos reúnan firmas y si alcanzan el 15% de los habilitados (ciudadanos inscriptos en una localidad o circunscripción ante la Corte Electoral) pueden solicitar al gobierno departamental la creación de un municipio, requiriéndose para ello que el intendente lo proponga y la Junta Departamental lo resuelva favorablemente.
Como plantean Daniel Chasquetti, Martín Freigedo y Julián González en la publicación “Propuesta de municipalización total y alternativas la creación de municipios”, de la Serie Descentralización y Desarrollo Territorial (OPP), el primer camino está agotado dado que las leyes que crearon el tercer nivel de gobierno (N.° 18.567 y N.° 18.644 de 2009 y 2010) determinaron la creación obligatoria de municipios en localidades con más de 5.000 habitantes para la primera generación de municipios (2010) y en localidades con más de 2.000 habitantes para la segunda generación de municipios (2015), por lo que de no cambiarse la legislación o no haber cambios demográficos sustanciales en las localidades, no sería una vía posible para crear nuevos municipios.
No obstante, del director de la OPP expresó públicamente que “es imprescindible ir adelante con un nuevo paso en materia legislativa”, por lo que sería esa la opción que se está explorando.
El segundo camino fue utilizado por algunos intendentes para la instalación de los municipios tanto en 2010 como en 2015 y según los datos de la misma publicación en base a investigaciones anteriores, fueron creados 29 municipios mediante este procedimiento.
La tercera vía, de la iniciativa ciudadana, si bien queda sujeto a la voluntad política del intendente y la Junta Departamental, existen experiencias (como la de Villa Soriano) donde a pesar de reunirse la cantidad de firmas necesarias no se contó con la misma. No obstante, en otros casos (San Javier, 18 de Mayo) se concretó la creación de nuevos municipios por esta vía.
Por otra parte, la actual iniciativa del Poder Ejecutivo también incluye una mayor autonomía financiera. La ley establece como competencia de las intendencias departamentales la asignación de fondos a los municipios, incluso de aquellos transferidos por el Gobierno nacional. Por esta razón, y a fin de dotarlos de una mayor independencia financiera, principalmente a los considerados como débiles desde el punto de vista organizativo, se plantea la posibilidad de transferir los recursos económicos de manera directa, explicó García.
Otra modificación referida a la relación entre la Intendencia y los municipios es el planteo de discutir una definición clara de las atribuciones de las intendencias y los municipios ya que se entiende que todavía existen “zonas grises o no claras” y se requieren mecanismos que profundicen la participación para que el ciudadano “sienta como propio lo que hace el municipio”.
En este sentido, resulta claro que el aprendizaje del ejercicio de este tercer nivel de gobierno, tanto para quienes ocupan cargos de responsabilidad como para los ciudadanos aún está en proceso de construcción y es necesario profundizar y difundir el alcance de la descentralización no solo con la reclamada transferencia de recursos sino con acciones concretas de democratización local y participación ciudadana, así como con el aterrizaje efectivo de las políticas nacionales con un enfoque territorial local.
El planteo del Ejecutivo nacional también introduce cambios en la gestión y elección de autoridades y, respecto a los alcaldes plantea avanzar hacia una colegiación mayor en la elección y funcionamiento de los municipios. Asimismo, incluye la habilitación de un debate sobre el número de ediles que integran las Juntas Departamentales, por entender que la irrupción del tercer nivel modificó la realidad política departamental.
Se trata de temas de relevancia pero sumamente polémicos, que movilizan intereses político-partidarios. En un momento en que los partidos políticos comienzan a afilar sus estrategias electorales con miras a las elecciones nacionales y departamentales lo más probable es que esta variable influya en cualquier decisión que pueda adoptarse sobre el tema. En consecuencia, más allá de lo adecuado o no del momento en que se realiza el planteo, cualquier discusión seria sobre cómo avanzar en el proceso de municipalización requiere una instancia amplia de debate sobre los contenidos de la reforma planteada y la posibilidad real de alcanzar acuerdos entre los actores políticos que deberán instrumentarla.
Se trata de una tarea que no es sencilla pero que, si realmente hay interés en llevar la propuesta adelante, habrá que realizar para que la ampliación de la descentralización no caiga en saco roto