La regulación del azar que queda pendiente

Las cifras oficiales de la Dirección Nacional de Loterías y Quinielas indican que 2025 cerró con más de 677 millones de dólares en apuestas deportivas, loterías y quinielas. Esa cifra representa un crecimiento significativo respecto a 2024, cuando se registraron unos 614 millones de dólares. En el desglose por cada juego oficial, todos muestran un incremento sostenido de las apuestas. La respuesta del público consolidó el escenario regulado por el Estado y evidencia una creciente digitalización, particularmente en las apuestas instantáneas y deportivas. No obstante, el 60 % de los apostadores aún realiza sus apuestas en puestos de venta físicos.
La Rendición de Cuentas de 2017 (Ley 19.535) declaró ilegales las apuestas, los juegos de casino y las plataformas en línea que no cuenten con la autorización expresa de la Dirección Nacional de Loterías y Quinielas (DNLQ). Asimismo, la norma facultó la adopción de medidas directas para erradicar el juego no autorizado.
Como resultado de un acuerdo con la empresa Meta, al cierre del año pasado la DNLQ había bloqueado 1.654 sitios internacionales, eliminado 51 cuentas y aplicado cuatro medidas sancionatorias a medios de comunicación, entre intimaciones y multas económicas. En este contexto, más de un centenar de páginas son dadas de baja cada mes. Uruguay no cuenta con estudios estadísticos sobre la ludopatía ni sobre las franjas etarias involucradas en esta problemática. La DNLQ comenzó a realizar encuestas para sistematizar esa información. La percepción general indica que, en Uruguay, el fenómeno no alcanza los niveles observados en otros países de la región. Sin embargo, se estima que unas 35.000 personas padecen adicción al juego.
En el Parlamento no prosperaron los proyectos de ley presentados durante el período anterior. En 2021, el Ministerio de Economía impulsó una iniciativa y, al año siguiente, hizo lo propio la entonces oposición.
Al comienzo de esta administración, el senador Felipe Carballo presentó un proyecto de ley con el objetivo de regular el juego en línea mediante un sistema operado por el Estado en conjunto con privados y bajo supervisión estatal.
El legislador propone la creación de una Plataforma Estatal de Juego en Línea, dependiente de la DNLQ, así como de una Agencia Nacional de Regulación del Juego Online, que tendría autonomía para otorgar licencias, auditar plataformas, controlar transacciones y sancionar incumplimientos. Una vez aprobada la inscripción del usuario, el apostador estaría obligado a registrarse con límites personalizados de gasto y mecanismos de trazabilidad financiera. De acuerdo con el proyecto, operar sin licencia constituiría un delito.
En cada nuevo período de gobierno se percibe interés por ampliar las regulaciones, pero diversos intereses obstaculizan la continuidad de los proyectos. Lo cierto es que cualquier persona con un celular, acceso a internet y una tarjeta de crédito puede apostar. A comienzos de marzo, Carballo declaró a EL TELEGRAFO que existen dificultades vinculadas a la salud mental derivadas de la ludopatía y a la falta de controles sobre las apuestas realizadas por menores de edad. “Todo ese espacio vinculado al juego le pertenece al Estado uruguayo, que lo único que ha hecho es dar en concesión a la banca privada para su explotación”.
Sin embargo, cada día ingresan nuevos apostadores a través de internet y el Estado debe avanzar en los controles mediante una plataforma propia. “Los concesionarios deben aportar por hacer uso de ese espacio y eso no sucede porque el aporte lo hace únicamente la Dirección Nacional de Loterías y Quinielas”, afirmó el legislador.
El bloqueo diario de páginas ilegales demuestra que se trata de un negocio rentable y, en ese sentido, el Estado, como titular de todos los juegos, debería percibir un aporte económico significativo.
Los juegos en línea no han sido discutidos en profundidad y la legislación vigente responde a otras épocas y modalidades de apuesta. Por otra parte, la DNLQ presentó un proyecto orientado a modificar la distribución del IVA generado por el juego deportivo bajo su supervisión, Supermatch, e incorporar como beneficiarios a la Secretaría Nacional del Deporte y al Comité Olímpico. Asimismo, impulsa otra iniciativa destinada a modernizar la normativa vigente sobre rifas, que no ha sido modificada desde la década de 1970. Al finalizar el primer año de gestión, el Poder Ejecutivo señaló en su memoria que, durante 2025, la DNLQ incrementó las fiscalizaciones y logró “una mejora en el funcionamiento en cada uno de los lugares inspeccionados”. Incluso anunció que, desde este año, establecerá una “regionalización con rotación de inspectores para el interior del país”.
A pesar del monopolio estatal, el Estado se encuentra en desventaja frente a un mercado globalizado, y allí radica una de las principales contradicciones. El marco legal uruguayo es uno de los más restrictivos de la región, pero carece de una regulación específica para el juego digital. Además, cada período legislativo concluye con el archivo de alguna propuesta que vuelve a surgir en la legislatura siguiente.
Por ahora, el único dato disponible proviene de un relevamiento realizado en Montevideo en distintas instituciones educativas, según el cual el 27 % de los estudiantes de entre 12 y 18 años realiza apuestas en línea todos los días. La edad de inicio no es un dato menor ni una simple referencia estadística: constituye una señal preocupante sobre un futuro incierto en un país donde la salud mental continúa siendo una cuenta pendiente.