La Fundación +Paysandú permitiría a la Intendencia canalizar programas sociales, educativos, culturales, ambientales y productivos mediante una persona jurídica de derecho privado conducida mayoritariamente por la propia administración departamental. La cuestión central no radica solamente en que podría captar donaciones o fondos de cooperación, sino en que también estaría habilitada para recibir recursos provenientes del presupuesto departamental –que en los hechos sería su principal ingreso– y administrarlos con una operativa diferente a la de una repartición pública.
El proyecto no avanzará, al menos en esta etapa. El intendente Nicolás Olivera anunció que solicitará a la Junta Departamental su devolución después de que el deliberativo no pudiera considerarlo por falta de quórum. El Frente Amplio, el Partido Colorado y los ediles de la Lista 22 del Partido Nacional no participaron de la instancia decisiva, por lo que la iniciativa ni siquiera llegó a ser votada.
UNA FUNDACIÓN PRIVADA BAJO CONDUCCIÓN MUNICIPAL
El documento elevado a la Junta Departamental es un proyecto de escritura de constitución y estatuto. La entidad fue presentada institucionalmente como Fundación +Paysandú, siguiendo el estilo de +Talentos. Tendría una duración de cien años, domicilio en el Palacio Municipal –un dato no menor– y un patrimonio inicial de 100.000 pesos aportado por la Intendencia.
Ese monto no representa el presupuesto anual de la fundación ni limita los recursos que podría administrar posteriormente. Se trata solamente del capital previsto para constituir la persona jurídica. El texto no determina cuánto dinero recibiría durante su funcionamiento, no fija una transferencia anual ni establece un máximo para los aportes municipales.
La fundación se constituiría al amparo de la ley 17.163, que regula estas entidades sin fines de lucro. Para comenzar a funcionar debería tramitar ante el Ministerio de Educación y Cultura la aprobación de su estatuto. El MEC ejerce el contralor y la fiscalización de las fundaciones.
La fundamentación oficial presenta la propuesta como una herramienta complementaria. “La Fundación no reemplaza al Estado, lo fortalece, lo humaniza y lo acerca. Nace para que el desarrollo no sea un discurso, sino una presencia concreta en la vida cotidiana de las personas”, sostiene el documento.
DOS CAMINOS PARA MANEJAR RECURSOS PÚBLICOS
En términos prácticos, la Intendencia dispondría de dos vías para desarrollar determinadas políticas. Podría mantener programas dentro de sus reparticiones tradicionales, sometidas al régimen administrativo municipal, o canalizarlos mediante la fundación, que actuaría como una persona jurídica privada.
La diferencia es relevante. Mientras una dependencia pública debe seguir los procedimientos propios de la administración estatal, la fundación podría contratar personal, adquirir bienes y servicios, celebrar convenios y administrar programas con una dinámica más flexible, sin el control de la Junta Departamental.
El proyecto no establece qué proporción del presupuesto departamental podría transferirse a esa estructura, qué autorizaciones previas serían necesarias ni qué criterios determinarían cuándo corresponde utilizar la vía municipal y cuándo la fundación privada.
Esa flexibilidad constituye la principal ventaja de la iniciativa, pero también su punto más sensible. La posibilidad de administrar dinero público mediante procedimientos diferentes exige garantías claras de autorización, seguimiento y rendición de cuentas.
Zona gris sin control de la Junta Departamental
La entidad —formalmente privada— se financiaría principalmente con dinero público municipal, aunque ese dinero, una vez transferido, quedaría fuera del circuito de control del TOCAF (Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera), que regula las contrataciones y el gasto de los organismos públicos. De esta forma también perdería jurisdicción directa el Tribunal de Cuentas de la República, cuyo control se ejerce sobre el organismo público, no sobre las entidades privadas que éste financia.
Por otra parte, el estatuto no establece obligaciones expresas de transparencia activa en los términos de la Ley 18.381 de Acceso a la Información Pública, que alcanza a las entidades financiadas con fondos estatales; el artículo 20° solo prevé la publicación voluntaria de informes en un sitio web.
Además, por ser privada los funcionarios no serían funcionarios públicos, por lo cual no serían municipales.
UN CAMPO DE ACTUACIÓN MUY AMPLIO
El objeto social previsto abarca numerosas áreas. La fundación podría recibir donaciones, legados y subsidios; gestionar recursos de cooperación; suscribir convenios con organismos públicos y privados; administrar fondos nacionales o internacionales y ejecutar proyectos vinculados con la educación, la capacitación laboral, la investigación aplicada, la asistencia social, la cultura, el deporte, la salud, el ambiente y el desarrollo productivo.
También podría crear o administrar centros, infraestructuras y servicios; abrir cuentas bancarias, solicitar préstamos, aceptar herencias y desarrollar actividades destinadas a financiar sus programas.
El estatuto incluye además acciones relacionadas con el reciclaje, las energías limpias y la economía circular; el fortalecimiento de redes comunitarias; la innovación; la economía social; la equidad de género; el voluntariado y la cooperación con instituciones nacionales e internacionales. Otro inciso habilita la gestión de fondos sociales y programas de bienestar para los funcionarios municipales y sus familias.
No se trataría, por lo tanto, de una herramienta destinada exclusivamente a sostener becas o asegurar la continuidad de +Talentos, sino de una entidad con capacidad de intervención en numerosas áreas de interés departamental.
APORTES PRIVADOS CON BENEFICIOS FISCALES
El estatuto prevé que la fundación pueda solicitar su inclusión en el régimen de donaciones especiales. Ese mecanismo permitiría que empresas aporten dinero a determinados proyectos y obtengan beneficios fiscales.
La ventaja no se aplicaría automáticamente por el solo hecho de crear la fundación. Cada iniciativa debería presentarse ante los organismos competentes y ser aprobada antes de recibir aportes bajo ese régimen.
Esa posibilidad ampliaría las fuentes de financiamiento y facilitaría acuerdos con empresas, universidades y organismos de cooperación. Pero los aportes externos no sustituyen el debate principal; el proyecto también habilita contribuciones de la Intendencia de monto libre, sin fijar máximos. Esos recursos provienen básicamente de contribuyentes y devoluciones del gobierno nacional, pero podrían ser usados a discreción en el área privada.
LA INTENDENCIA DESIGNARÍA A ADMINISTRADORES Y FISCALIZADORES
La conducción estaría en manos de un Consejo Directivo integrado por un mínimo de cinco y un máximo de nueve miembros. Todos serían designados mediante resolución de la Intendencia, que conservaría siempre la mayoría. Podrían incorporarse representantes de universidades, organismos públicos, organizaciones sociales o entidades privadas.
Los cargos serían honorarios, durarían un año y podrían renovarse indefinidamente. El Consejo tendría facultades para aprobar presupuestos y balances, contratar personal, definir programas, celebrar convenios y administrar recursos.
El movimiento de fondos requeriría la firma conjunta de dos consejeros, uno de los cuales debería ser el tesorero. El control interno recaería en una Comisión Fiscal de tres integrantes, también designados por la Intendencia, con atribuciones para revisar cuentas, balances, documentación contable y el cumplimiento de los objetivos institucionales.
El diseño asegura que la entidad permanezca alineada con las políticas del Ejecutivo departamental, pero concentra en la Intendencia la designación de quienes administran los recursos y de quienes deben fiscalizarlos internamente.
CONTROLES DIFERENTES A LOS DE UNA REPARTICIÓN MUNICIPAL
La fundación no quedaría fuera de toda fiscalización. La ley 17.163 exige una memoria anual dentro de los sesenta días siguientes al cierre de cada ejercicio, con detalle de los actos realizados, los recursos utilizados y la situación patrimonial. Ese documento debe presentarse ante la autoridad de contralor.
El estatuto prevé además balances y la intervención de la Comisión Fiscal. Sin embargo, no incorpora expresamente una rendición periódica obligatoria ante la Junta Departamental, no determina qué datos deberían publicarse y tampoco establece una auditoría externa independiente.
La diferencia no consiste, por lo tanto, en la existencia o inexistencia de controles, sino en el régimen aplicable. Parte de la fiscalización podría operar después de realizadas las contrataciones y ejecutados los gastos, en lugar de funcionar con los mismos procedimientos cotidianos exigidos a una dependencia municipal.
UN LÍMITE DE DIFÍCIL APLICACIÓN
El artículo 2 bis prohíbe que la fundación realice tareas que correspondan a la Intendencia de acuerdo con el artículo 35 de la Ley Orgánica Municipal 9.515. La restricción se extiende a la contratación de esos servicios mediante llamados públicos.
La cláusula procura evitar que la nueva persona jurídica sustituya a la Intendencia en sus cometidos esenciales. Sin embargo, el objeto social es tan amplio que resulta difícil establecer con exactitud qué actividades serían complementarias y cuáles deberían permanecer necesariamente dentro de la estructura pública departamental.
LAS DUDAS JURÍDICAS PERMANECEN ABIERTAS
El proyecto invoca el artículo 275 de la Constitución, referido a las atribuciones del intendente. Uno de los puntos discutidos es si esa disposición resulta suficiente para que una Intendencia constituya una persona jurídica privada de estas características y qué intervención corresponde a la Junta Departamental.
El debate también alcanza a la ley 18.093. Su artículo 3 establece que las intendencias, con acuerdo de la respectiva Junta Departamental otorgado por mayoría absoluta de sus miembros –16 votos–, pueden participar en contratos o asociaciones con personas jurídicas que promuevan el desarrollo departamental, interdepartamental o regional. La norma dispone además que las iniciativas correspondientes deben especificar los controles contables y de gestión aplicables.
La ley no resuelve por sí sola cómo debe tramitarse la creación de una fundación municipal propia. Pero obliga a precisar el procedimiento jurídico, la mayoría requerida y los mecanismos de contralor.
UN DEBATE QUE SEGUIRÁ ABIERTO
Olivera resolvió solicitar la devolución del proyecto después de que la Junta no pudiera considerarlo. El retiro posterga la creación de la fundación, pero no elimina la discusión.
La pregunta de fondo permanece planteada. ¿Hasta dónde puede extenderse la libertad operativa de una Intendencia cuando una política pública se financia con recursos del presupuesto departamental, pero se ejecuta mediante una persona jurídica privada controlada por la propia administración?
